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四川大学 陈传、闫腾腾:PPP项目风险回流现象的后果、成因及对策初探
[2017-08-31 15:26:32] 摘自:道PPP、财政部PPP中心

   合理的风险分配是PPP项目实现物有所值(Value For Money, VFM)的关键,但是在风险分配实践当中政策制定者和业界人士通常忽略一个重要的“风险回流”(Risk Backflow)现象,导致风险分配的结果常常不尽合理。
   风险回流指分配给社会资本的风险事件(Risk Event)可能产生的影响(Impact,注意不是风险成本!)超过了社会资本所能承担的上限,导致超出上限的这部分影响最终不得不由政府承担,或者因为政府与社会资本之间存在除了合同关系之外的其他关系,例如所有权关系、担保关系和其他特殊关系,导致分配给社会资本的风险事件的影响(未必是超出承受能力上限的部分)经由这些PPP主合同之外的途径又回返给了政府承担。在这两种情况下,政府为了将特定的风险因素转移给社会资本承担,已经付出了一定的风险溢价(Risk Premium),然而因为风险回流的存在,又白白的为社会资本承担了这些风险因素的部分影响,结果导致政府的保留风险成本增大,进而项目的PPP值增大、VFM值减小。每个项目损失点VFM值看似轻如鸿毛,甚至不能丝毫撼动项目“通过物有所值评价”的结论,但是13599个项目(见财政部PPP综合信息平台,截至2017年8月26日)累加在一起,其值却重如泰山。所以PPP项目风险回流问题实在不小,为PPP忧者,无论处庙堂之高还是江湖之远,都不可不察。
   针对上述第一种情况,PPP项目风险分配需要贯彻风险有上限的原则。PPP项目风险分配的原则较多,常见的四大原则包括有控制力的一方承担风险原则、风险与收益对等原则、风险成本最低原则、以及风险有上限的原则。风险有上限的原则指分配给一方的任何风险因素,其产生的影响应当不超过此方承担能力的上限。PPP模式实施的特殊领域与PPP项目的使用者-社会公众使得政府对于项目的责任不仅限于PPP合同的约束与安排,如监管职责和相关辅助职能,在项目全生命周期的运作过程中,政府都需要对社会公众负责,为项目失败和市场失灵买单,这是由公共产品与服务的供给逻辑所决定的。这样一来,若分配给社会资本的风险因素,一旦发生,其产生的影响会漫过此社会资本的承担上限,政府就会被迫承担溢出影响,此时风险回流发生。故贯彻此原则的挑战在于,政府如何能否准确地判断特定风险事件的影响以及社会资本针对此风险事件的上限。在签订合同之前,合同主体交易双方之间存在较多的信息不对称,政府是否对社会资本的综合实力与履约能力了解不完全。另一方面,针对有些风险事件,政府则不能理性地评估其影响,例如基于使用者付费的PPP项目的预期使用量,政府的预测往往都很乐观(一定要“可行”!),然而其后糟糕的实际使用量带来的经济损失往往超过社会资本所能承担的上限。从运营失败的澳大利亚悉尼穿城隧道,到最近被取消特许经营权的四川宜威高速公路都是此类风险回流的典型案例。它们的根本问题是交通流量预测过于乐观,需求风险巨大,一旦发生,不是投资人所能承受,所以悉尼穿城隧道项目运营受挫,而宜威高速融资失败。为避免风险回流,贯彻风险有上限原则的具体措施包括以下方面。
   第一,通过严格的市场测试、高度竞争且公开、公平、公正的采购流程,找到非常有能力的社会资本,其承担风险的能力上限足够大,例如对于82亿总投资的宜威高速,总市值63亿的成都路桥或者不是最好的社会资本人选。
   第二,此类风险事件交由政府承担,因为政府承担大多数风险事件的能力往往比社会资本强。例如宜威高速中将项目回报机制改为政府付费,政府另行负责收费经营,实行收支两条线,这样社会资本不再承担任何市场需求风险,完成融资的可能性就会大增。
   第三,采取手段降低风险影响,例如在宜威高速中政府提供足够的可行性缺口补助,则可以将需求风险的影响大幅度降下来,直到在成都路桥承担能力上限之下。
此外,政府要求(例如通过强制保险方案)或者社会资本主动采取风险转移的策略,将此类风险事件让具有更大承担能力上限的第三方(例如保险公司、担保公司)承担,就可以切断风险回流发生的路径(注:以上只是策略性的开放探讨,具体措施的可行性应视具体项目、风险事件而异)。
   针对上述第二种情况,应当鼓励民营资本参与PPP项目投资,并严格禁止PPP项目中的政府担保。截止2017年6月底,全国495个落地的国家示范项目中国有企业(国有控股+国有独资)参与的比重高达55%左右,国企无疑是当前PPP盛宴中的贵客。考虑到国企的实力、政治和社会责任感,这样的局面似乎无可厚非。但是从风险回流角度看,却有问题。国企和地方政府存在着PPP合同之外的其他风险分配途径,体现在所有权关系(例如地方政府持股该国企)和其他特殊关系(例如可以通过上级政府协调问题、国企领导有政府背景和丰富政府人脉)上,所以在同样的情况下,分配给国企社会资本的风险事件会因为这些其他分配途径回流给了政府,与第一种情况一样,这依然提高了政府的保留风险成本,降低了VFM值。所以,在一个PPP项目中,社会资本与政府间的关系越疏远,风险回流发生的程度就越低;越亲密,则越大。在其他条件一致的前提下,从规避风险回流的角度出发,大致上,理想的社会资本先后依次为民营企业、混合所有制企业、非本级国企、本级国企。有些地方政府非国企不开门,甚至想方设法让本级国有企业成为PPP项目的社会资本方,此举过于盲目。此外,在某些项目中,无论投资人是国企、民企还是混合所有制企业,政府在PPP合同之外,额外提供了担保,这样一来就改变了PPP合同确定好的风险分配方案,导致一些风险事件的影响通过担保关系回流给了政府,依然提高了政府的保留风险成本,并降低了VFM值。所以从规避风险回流角度来看,财预〔2017〕50号文是非常重要且必要的。
   PPP项目风险的合理分配至关重要,但是由于不能贯彻风险有上限的分配原则、合同主体间实现风险分配的途径的多样性,有时PPP项目的风险分配无法按照预期达到最优分配,反而会引起风险回流,增加政府保留风险成本,降低VFM值和PPP项目供给质量和效率。本文初步分析了PPP项目风险回流现象的后果、主要成因并提出了一些对策建议,或可有助于进一步丰富当前PPP项目的风险管理技术创新和实践。但是深层次的问题还有很多,值得未来深入探究。例如大型央企风险承担能力上限高往往高于一般民企,但是和政府又有特殊关系,那从风险回流角度看,它们到底是不是理想的社会资本?或许只有更复杂的定量分析才能回答这样的问题。
   从如何规避两类风险回流问题,放眼到如何更合理的进行风险分配、更有效的进行PPP项目的制度设计和执行,乃至决定是不是应该采用或者放弃PPP模式,终究必须要落到VFM上来:VFM是PPP模式的灵魂。然而目前的VFM评价技术似乎还未将VFM概念足够彻底的操作化(Operationalization),加强VFM评价技术任重而道远;风险回流的评估和应对或可作为VFM评价技术系统完善的一道补丁程序,此问题值得进一步研究和探索。