PPP签约年民资难占上风
[2017-01-25 13:30:12] 摘自:新金融观察报

   各种支持PPP发展的政策从2013年开始密集推出，2015年被认为是PPP模式的是推广年，2016年成为签约年，2017年将是落地开工之年。

　 PPP无疑是2016年对冲经济增速下行的重要工具，同样也成为耀眼的明星。2016年11月1日，财政部PPP中心发布《全国PPP综合信息平台项目库第四期季报》，数据显示，截至2016年9月底，全国PPP项目入库金额增长至12.46万亿元，较2016年3月底的入库金额增长53.6%，入库项目落地率为26%。

　 从广义上看，PPP（Public-Private Partnership），即公共私营合作模式，是公共基础设施建设中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。在合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

　 从2013年首次提出允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营以来，不到三年时间我国已发展成世界最大的PPP市场。

　 近年来，随着中国经济增速下行压力不断显现，政府越发重视PPP模式在财政发力中的重要作用。原因一方面在于我国公共服务的市场化提供刚刚处于起步阶段，通过PPP模式逐渐扩大社会资本参与，是一种较为稳妥的选择；另一方面，目前中国基础设施建设水平远低于发达国家，以基建作为拉动经济增长的重要途径仍有较大的空间。

   值得注意的是，PPP的“公私合营”属性广泛异化为“公公合营”，私人资本实际参与的比例仍然比较低。

　　遗憾的是，《全国PPP综合信息平台项目库第四期季报》并没有披露截至2016年9月底私人资本参与PPP项目的情况。

　　但从财政部PPP中心2016年7月12日发布的《全国PPP综合信息平台项目库第三期季报》，可以对私人资本参与PPP项目的情况有所了解。

　　截至2016年6月底，105个落地示范项目中，82个已录入签约社会资本信息，包括54个单家社会资本参与项目和28个联合体（多家社会资本联合参与）项目，签约社会资本共119家，其中民企43家、混合所有制8家、外企3家、国企（国有独资和控股企业，含海外上市国企）65家，民企占比36%，民企、混合所有制企业和外企合计占比45%。

　　具体来看，第一批示范项目13个，参与的社会资本共16家，包括国企8家、民企7家、外企1家；第二批示范项目69个，参与的社会资本共103家，包括国企57家、民企36家、混合所有制8家、外企2家。

　　虽然财政部PPP中心尚未公布至2016年年底的情况，但预计私人资本的参与度难有本质性提高。

　　究其原因，一方面是我国银行信贷长期以来高度倾斜于国有企业和地方政府融资平台，对民间借贷则往往避之不及。因此，银行贷款利率更多反映的是国有企业的融资成本，而民间投资则更多遵从于民间借贷利率。2014年四季度以来，央行先后6次降息，银行一般贷款利率降至6%左右的水平，但同期民间借贷利率却仍然高于10%。

　　另一方面是PPP项目利润率偏低。总体来看，即使是盈利能力强的PPP项目预期收益率也只有8%至9%，盈利能力较差的项目收益率只有5%左右。民资参与PPP项目的商业利润率底线是8%至10%，过低的收益率让私营企业望而却步。

　　另外，社会资本参与PPP项目还遭遇退出难。在与社会资本的谈判过程中，一

　　些地方政府侧重准入保障，但对社会资本的市场化退出，缺乏规范化、制度化的安排，导致社会资本退出具有较大的不确定性。与国际相比，资产证券化产品在PPP项目上的运用也不够，社会资本难以运用金融创新工具实现退出，影响了企业和金融机构参与PPP项目的积极性。

　　为了解决这些问题，国家发改委和证监会2016年12月21日联合发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，提出要充分依托资本市场，积极推进符合条件的PPP项目资产证券化。

　　资产证券化从本质来看是发起人通过转让资产的现金流权益来换取资金的行为，属于融资行为或资产出售行为。但与一般的资产证券产品基础项目不同，PPP项目资产证券化仍然具有一些难以跨越的障碍。

　　首先是收益权担保质押问题：项目公司成立后，往往将收费收益权质押给商业银行作为贷款担保，因此在资产证券化的过程中进行基础资产的转让时就必须先解除收益权上的质押，这就需要足额资金偿还债权银行贷款或以等值财产置换，从而带来操作上的难度。目前，在实务操作中往往采用过桥贷款替换金融机构贷款解除质押，或与金融机构协商通过资产证券化融资归还借款后解除质押的方式解决。

　　其次仍然是社会资本有效退出的问题：基础资产转让构成的是资产证券化产品原始权益人项目公司的收入，所募集得到的资金留存在项目公司之中，实际上社会资本没有直接收回投资，因此还需在项目公司如何使用募集资金或如何令募集资金回流投资人等方面进行进一步的设计和安排。

　　最后还有期限不匹配问题：PPP项目的经营周期一般不少于10年，某些甚至达到30年，相比之下，市场上的资产证券化产品的存续期一般不超过7年，所以单个资产证券化产品在期限上难以完全覆盖项目整个运营期，而实现完全覆盖则需要结构上更为复杂的设计。文/刘子安