首页PPP项目财政部、发改委两个婆婆，该谁来管？
[2017-01-18 12:01:38] 摘自:PPP项目培训网
虽然国内轨道交通领域推广PPP模式的需求旺盛，但在实际落地过程中还存在着不少的问题。今年4月，国家发改委投资司副司长罗国三在发改委宏观经济形势与政策新闻发布会上透露，全国各地PPP项目大约10%-20%左右签订了合同。民生证券研究院一份报告称， 全国各地PPP项目，真正签约的仅占总额的1/8。
难点一：政府转变观念，允许社会资本取得合理回报
如何合理分配市场风险，充分挖掘项目盈利空间，以保障社会资本的合理回报，是项目能否成功吸引社会资本的关键。
记者在采访中了解到，某市一个已经规划谈判了5年的PPP项目，进入最终谈判时，市领导问了准备引进的投资人一个问题：你们的投资需要多少回报？投资人回答：按照市场和国内、国际行情以及前期测算，我们需要10%的回报。市领导又问本市地铁公司：你们需要多少回报？该市地铁公司说：我们的投资回报是零。一时间，全场尴尬，项目谈判也难以继续进行。当地地铁公司之所以敢“投资零回报”，据了解，是因为基于轨道交通自身很难盈利的特征，政府会对国有地铁公司进行补贴。
某城市轨道交通集团内部人士向记者表示，有些地方政府的领导对社会资本为什么要参与PPP项目还不能充分理解。他认为，资本逐利，轨道交通领域的PPP项目投资回报周期长，愿意投资和有能力投资运营的社会资本非常有限；只要社会资本不是追求暴利，就不能总以“为国家做贡献”这样的思路，来要求社会资本做“无偿”甚至“赔本赚吆喝”的买卖。“如果投资人要回报，一些领导就觉得非常刺耳。”
香港铁路有限公司中国业务首席执行官易珉表示，如果政府和社会资本想要推动PPP项目谈判，就不应该研究把一块馅饼怎么切，而应该是如何把饼做大，让社会价值更高。
据上述某城市轨道交通集团内部人士介绍，在他参与的轨道交通领域PPP谈判中，社会资本对于合作时间长达20～30年的项目仍有很多顾虑，最重要一点就是担心政府违约，而政府代表的回应是“政府怎么会违约，顶多是改变合约和终止合约”。这样的解释，显然不能让拿出真金白银的社会资本放心。
亚洲开发银行高级项目官员肖光睿告诉记者，在PPP中，大家往往关注政府的“强”，政府信用成为履约的最大风险。亚行从2013年开始的一系列技术援助，都是在帮助完善政策制度框架的顶层设计，用一层层紧箍咒抑制地方政府的“强”。 但另一方面，地方政府其实又很“弱”，在准备和操作PPP项目的能力上有很大欠缺，需要能力建设，也需要装备“武器”。
财政部政府和社会资本合作（PPP）中心副主任焦小平表示，让社会资本放心的一个关键因素，就是要把政府在合同中承诺的支付义务纳入预算，从机制上为社会资本的合理回报提供保障。但按照现行收付实现制编制的政府预算，只能反映财政当年收入了多少钱，花了多少钱，对PPP合同中的未来财政承诺还不能准确地反映出来。比如一个合作周期20年的PPP项目，如果合同约定政府每年付费1000万，政府未来债务总计2亿元，而在当期的政府预算中只能反映1000万元。“因此可能导致地方政府过度融资。目前财政部正在按照中央要求研究编制权责发生制的政府综合资产负债表。这个政策出台后，政府所有的资产负债情况都会完全反映出来。”
难点二：绕不开的土地招拍挂政策
全世界的轨道交通都难以盈利，港铁的成功模式是创造了“轨道加物业”的模式，即香港政府将地铁沿线的土地按正常的土地价格定向卖给地铁公司，地铁开通后，港铁与政府共享由此带来的土地增值，并拿出部分增值持续投入于地铁运营。
易珉表示，“除了是上市公司，有时人们也把港铁称为‘国企’，因为其76.7%的股份属于香港政府。”2014年港铁的总收入达到402亿港元，可以说真正做到了公司持续发展、股东获得合理回报，特区政府盈利，香港市民享受现代化交通的“三赢”。
虽然港铁模式在内地的许多研讨会上被树为先进模式，但是其难以在内地直接复制的一个主要原因，是内地严格的土地出让招拍挂政策，地方政府并不能承诺将地铁周边的土地交给投资人开发，这几乎成了所有轨道交通PPP项目绕不过去的难题。
2014年8月，国务院公布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，支持铁路车站及线路用地综合开发。遗憾的是，这一政策并不适用于城市轨道交通领域。
东南大学法学院教授叶树理告诉记者，土地是特许项目中最复杂的问题。轨道交通PPP项目用地可否划拨？与社会资本所有制有无关联？港铁模式在内地借鉴的可能性到底有无？未来该如何解决这一重大问题？这恐怕是未来《特许经营法》或《公私合作法》等必须正视的重大立法事项。
深圳市地铁集团有限公司首席规划师刘卡丁告诉记者，PPP模式中设置票价收入和土地价值波动机制的目的，就是既要确保投资人合法利益，又要规避政府有偿出让土地的风险。要充分发挥项目公司的规划优势，最大价值提高土地价值，建立反哺机制。
业内人士表示，对于轨道交通行业来说，单纯的票务收入绝对是入不敷出的，需要把轨道交通开通后土地溢价的增值显现化，才有可能找来长期的合作方。“国家政策何时在轨道交通领域松绑，几乎成为解决所有轨道交通领域PPP难题的一把关键钥匙。”
难点三：避免PPP成为地方政府新的融资平台
有业内人士向记者表示，相当一部分地方政府仅将PPP视为融资平台的一种融资手段，并没有把精力放到转变体制机制，保证社会资本合法权益上。
焦小平告诉记者，运用PPP模式之后，实行的是更为科学、积极的财政政策，即政府要在风险可控的前提下，统筹一切财政资源，通过市场机制吸引社会资本参与公共产品供给，平滑财政支出，有计划地提前把政府应该办的事办了。
同时，焦小平强调，对于目前的PPP融资，财政部今年4月颁发的《PPP项目财政承受能力论证指引》规定了一个限额，即当期各级政府所有PPP项目预算支出总额不超过其本级一般公共预算支出的10%。“对PPP的融资总额必须控制，如果不进行限额封顶管理，PPP就成为第二个变相的不可控的融资平台。”
此外，尽管财政部有关文件规定，本级政府所属融资平台公司及其他地方国企不允许作为社会资本一方直接参与PPP项目，但业内人士表示，一些项目还是以“曲线”方式参与PPP，以保持地方平台的融资功能。
9月29日，财政部推出了第二批206个PPP项目。据悉，此次申报项目达782个。对比第一批300多个申报项目，地方推进PPP的热情变得更加高涨。而倒在专家组定性评审关的项目中，就有一些变相融资的PPP。
第二批项目交通领域评审组专家、东南大学土木学院副教授袁竞峰告诉记者，在第二批PPP示范项目评审中，发现有项目主要是利用PPP方式融资，对项目的质量、运营绩效、维护绩效等并未考虑，特别是提出5～8年回购期的，此类项目基本就会被认定为变相融资，被剔除出去。另外，融资平台公司存量项目转型为PPP项目，对于项目合同变更成本高，融资结构调整成本高，原债权人不同意转换，不能化解政府性债务风险、降低债务成本和实现“物有所值”的项目，财政部将不予受理。
难点四： 财政部、发改委两部委管，指导办法多、定位也不同
有人说，PPP项目是一个精细化、高档的游戏，谈判双方都运用了无穷的智慧来争取合作的利益最大化。
一位参与PPP项目谈判的业内人士告诉记者，某次谈判时，自己的法律顾问准备了全套的“武装”，告诉他应该这样谈、这样写。而对方的法律顾问则完全按照反向准备，说己方的写法、谈法完全不对。因为已出台的条文在许多细节上打架，一度让谈判处于崩盘的边缘。最后该人士出了一个主意：把两方的法律顾问请到一个宾馆，让他们一起闭关3个礼拜，什么时候谈拢什么时候出来。结果不到3天，他们就达成了共识，“手拉手”走了出来。
一位业内人士表示，目前我国的PPP工作没有公开透明的立法，而是由两部委用各种办法进行约定，这就给长达几十年的PPP项目带来了很多不确定性。比如，在具体的项目实施过程中，民企甚至央企都害怕政府违约。“按照今年修改实施的《行政诉讼法》和最高法公布的司法解释，‘特许经营合同’将被视作‘行政协议’纳入行政诉讼，而非民事诉讼范围，仲裁也不再适用，若真的发生争议，社会资本的赢面更低了。”
也许对于许多地方政府官员和业内人士以及法律顾问来说，至今依然有一个困惑：PPP工作究竟该由哪个部门主导？
2013年11月，十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。此后国务院大力倡导推行PPP模式，并明确财政部作为第一牵头人。2014年以来，财政部下发了指导PPP工作的一系列政策文件，并公布了两批PPP示范项目。而国家发改委是综合研究拟订经济和社会发展政策的职能部门，政府发起的投资也主要由其负责，所以国家发改委也先后下发了多个关于PPP的政策文件。
由于两部门均有对PPP项目的政策和资金支持，使得地方政府、社会资本有些左右为难。当两部委的文件不一致时，以哪个为准？
一位不愿意具名的专家表示，两部委的不同之处在于：财政部注重“稳”，发改委注重“推”。一些地方政府因为急于解决债务问题，会包装出一些假PPP项目，财政部为规范这一问题，强调提高PPP项目质量，将假PPP项目拦在门外；发改委是要做好PPP项目，尤其是基础设施和公用事业领域的推广运用，所以要求政府的主动作为和不断地推广宣传；除此之外，两者之间的适用范围、监督管理、具体操作方式等，也有区别。
一位业内人士表示，PPP项目中政府承担的股权投入、运营补贴、政府承诺、配套投入等支出责任，必须通过现代财政体制改革，与财政预算安排挂钩，这样才能将政府的各项支出责任纳入财政规划和预算管理，保障资金来源，提高资金使用效益。此外，无论是PPP项目前期投入的公共资产，还是最终形成的资产均要按照国有资产进行严格管理，防止流失。从这点来说，由财政部牵头推进PPP工作，对国家、对社会投资人来说，是一种比较科学、比较负责任的管理机制。
难点五：长期风险如何考评
焦小平告诉记者，PPP有一个核心的评估叫物有所值评估（VFM），用于比较一个项目采用PPP和传统采购模式的优劣。
北京传睿基建信息科技有限公司首席专家、四川大学商学院工程管理教授陈传告诉记者，风险量化是物有所值定量评价中最难啃的骨头，他们要做的就是通过数据手段解决PPP的决策问题，核心之一就是风险量化。
陈传表示，保障城市轨道交通PPP项目落地的技术手段可以凭借两类数据：一类是宏观和行业层面的数据，主要依靠于财政部PPP综合信息平台和各地政府发布的PPP项目数据，但这些数据来源还存在着诸如结构简单、内容粗糙的问题， 还需要补充和优化处理；另一类就是传睿基建针对的具体项目层面的数据，依赖于已有的1000多个基础设施项目的数据，结合项目本身的工程特点、投融资结构等的因果关系等，对具体项目进行比对，提升项目绩效，帮助地方政府找到最合适的投资模式、帮助社会资本和金融机构预估项目风险。
2014年，作为财政部PPP中心的专家，陈传参与了财政部《物有所值评价指引》的草拟和后续的修订工作。据其介绍，目前财政部已完成内部征求意见程序，《指引》的颁布只是时间早晚的问题。“PPP操作流程中一定要做物有所值评价，这是整个PPP流程中非常根本性、决定性的工作，因为确定一个项目为什么要按PPP模式来做，而不是按照传统模式来做，主要的决策手段就是物有所值评价，否则所有后续工作都失去了基础。”陈传说。
难点一：政府转变观念，允许社会资本取得合理回报
如何合理分配市场风险，充分挖掘项目盈利空间，以保障社会资本的合理回报，是项目能否成功吸引社会资本的关键。
记者在采访中了解到，某市一个已经规划谈判了5年的PPP项目，进入最终谈判时，市领导问了准备引进的投资人一个问题：你们的投资需要多少回报？投资人回答：按照市场和国内、国际行情以及前期测算，我们需要10%的回报。市领导又问本市地铁公司：你们需要多少回报？该市地铁公司说：我们的投资回报是零。一时间，全场尴尬，项目谈判也难以继续进行。当地地铁公司之所以敢“投资零回报”，据了解，是因为基于轨道交通自身很难盈利的特征，政府会对国有地铁公司进行补贴。
某城市轨道交通集团内部人士向记者表示，有些地方政府的领导对社会资本为什么要参与PPP项目还不能充分理解。他认为，资本逐利，轨道交通领域的PPP项目投资回报周期长，愿意投资和有能力投资运营的社会资本非常有限；只要社会资本不是追求暴利，就不能总以“为国家做贡献”这样的思路，来要求社会资本做“无偿”甚至“赔本赚吆喝”的买卖。“如果投资人要回报，一些领导就觉得非常刺耳。”
香港铁路有限公司中国业务首席执行官易珉表示，如果政府和社会资本想要推动PPP项目谈判，就不应该研究把一块馅饼怎么切，而应该是如何把饼做大，让社会价值更高。
据上述某城市轨道交通集团内部人士介绍，在他参与的轨道交通领域PPP谈判中，社会资本对于合作时间长达20～30年的项目仍有很多顾虑，最重要一点就是担心政府违约，而政府代表的回应是“政府怎么会违约，顶多是改变合约和终止合约”。这样的解释，显然不能让拿出真金白银的社会资本放心。
亚洲开发银行高级项目官员肖光睿告诉记者，在PPP中，大家往往关注政府的“强”，政府信用成为履约的最大风险。亚行从2013年开始的一系列技术援助，都是在帮助完善政策制度框架的顶层设计，用一层层紧箍咒抑制地方政府的“强”。 但另一方面，地方政府其实又很“弱”，在准备和操作PPP项目的能力上有很大欠缺，需要能力建设，也需要装备“武器”。
财政部政府和社会资本合作（PPP）中心副主任焦小平表示，让社会资本放心的一个关键因素，就是要把政府在合同中承诺的支付义务纳入预算，从机制上为社会资本的合理回报提供保障。但按照现行收付实现制编制的政府预算，只能反映财政当年收入了多少钱，花了多少钱，对PPP合同中的未来财政承诺还不能准确地反映出来。比如一个合作周期20年的PPP项目，如果合同约定政府每年付费1000万，政府未来债务总计2亿元，而在当期的政府预算中只能反映1000万元。“因此可能导致地方政府过度融资。目前财政部正在按照中央要求研究编制权责发生制的政府综合资产负债表。这个政策出台后，政府所有的资产负债情况都会完全反映出来。”
难点二：绕不开的土地招拍挂政策
全世界的轨道交通都难以盈利，港铁的成功模式是创造了“轨道加物业”的模式，即香港政府将地铁沿线的土地按正常的土地价格定向卖给地铁公司，地铁开通后，港铁与政府共享由此带来的土地增值，并拿出部分增值持续投入于地铁运营。
易珉表示，“除了是上市公司，有时人们也把港铁称为‘国企’，因为其76.7%的股份属于香港政府。”2014年港铁的总收入达到402亿港元，可以说真正做到了公司持续发展、股东获得合理回报，特区政府盈利，香港市民享受现代化交通的“三赢”。
虽然港铁模式在内地的许多研讨会上被树为先进模式，但是其难以在内地直接复制的一个主要原因，是内地严格的土地出让招拍挂政策，地方政府并不能承诺将地铁周边的土地交给投资人开发，这几乎成了所有轨道交通PPP项目绕不过去的难题。
2014年8月，国务院公布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，支持铁路车站及线路用地综合开发。遗憾的是，这一政策并不适用于城市轨道交通领域。
东南大学法学院教授叶树理告诉记者，土地是特许项目中最复杂的问题。轨道交通PPP项目用地可否划拨？与社会资本所有制有无关联？港铁模式在内地借鉴的可能性到底有无？未来该如何解决这一重大问题？这恐怕是未来《特许经营法》或《公私合作法》等必须正视的重大立法事项。
深圳市地铁集团有限公司首席规划师刘卡丁告诉记者，PPP模式中设置票价收入和土地价值波动机制的目的，就是既要确保投资人合法利益，又要规避政府有偿出让土地的风险。要充分发挥项目公司的规划优势，最大价值提高土地价值，建立反哺机制。
业内人士表示，对于轨道交通行业来说，单纯的票务收入绝对是入不敷出的，需要把轨道交通开通后土地溢价的增值显现化，才有可能找来长期的合作方。“国家政策何时在轨道交通领域松绑，几乎成为解决所有轨道交通领域PPP难题的一把关键钥匙。”
难点三：避免PPP成为地方政府新的融资平台
有业内人士向记者表示，相当一部分地方政府仅将PPP视为融资平台的一种融资手段，并没有把精力放到转变体制机制，保证社会资本合法权益上。
焦小平告诉记者，运用PPP模式之后，实行的是更为科学、积极的财政政策，即政府要在风险可控的前提下，统筹一切财政资源，通过市场机制吸引社会资本参与公共产品供给，平滑财政支出，有计划地提前把政府应该办的事办了。
同时，焦小平强调，对于目前的PPP融资，财政部今年4月颁发的《PPP项目财政承受能力论证指引》规定了一个限额，即当期各级政府所有PPP项目预算支出总额不超过其本级一般公共预算支出的10%。“对PPP的融资总额必须控制，如果不进行限额封顶管理，PPP就成为第二个变相的不可控的融资平台。”
此外，尽管财政部有关文件规定，本级政府所属融资平台公司及其他地方国企不允许作为社会资本一方直接参与PPP项目，但业内人士表示，一些项目还是以“曲线”方式参与PPP，以保持地方平台的融资功能。
9月29日，财政部推出了第二批206个PPP项目。据悉，此次申报项目达782个。对比第一批300多个申报项目，地方推进PPP的热情变得更加高涨。而倒在专家组定性评审关的项目中，就有一些变相融资的PPP。
第二批项目交通领域评审组专家、东南大学土木学院副教授袁竞峰告诉记者，在第二批PPP示范项目评审中，发现有项目主要是利用PPP方式融资，对项目的质量、运营绩效、维护绩效等并未考虑，特别是提出5～8年回购期的，此类项目基本就会被认定为变相融资，被剔除出去。另外，融资平台公司存量项目转型为PPP项目，对于项目合同变更成本高，融资结构调整成本高，原债权人不同意转换，不能化解政府性债务风险、降低债务成本和实现“物有所值”的项目，财政部将不予受理。
难点四： 财政部、发改委两部委管，指导办法多、定位也不同
有人说，PPP项目是一个精细化、高档的游戏，谈判双方都运用了无穷的智慧来争取合作的利益最大化。
一位参与PPP项目谈判的业内人士告诉记者，某次谈判时，自己的法律顾问准备了全套的“武装”，告诉他应该这样谈、这样写。而对方的法律顾问则完全按照反向准备，说己方的写法、谈法完全不对。因为已出台的条文在许多细节上打架，一度让谈判处于崩盘的边缘。最后该人士出了一个主意：把两方的法律顾问请到一个宾馆，让他们一起闭关3个礼拜，什么时候谈拢什么时候出来。结果不到3天，他们就达成了共识，“手拉手”走了出来。
一位业内人士表示，目前我国的PPP工作没有公开透明的立法，而是由两部委用各种办法进行约定，这就给长达几十年的PPP项目带来了很多不确定性。比如，在具体的项目实施过程中，民企甚至央企都害怕政府违约。“按照今年修改实施的《行政诉讼法》和最高法公布的司法解释，‘特许经营合同’将被视作‘行政协议’纳入行政诉讼，而非民事诉讼范围，仲裁也不再适用，若真的发生争议，社会资本的赢面更低了。”
也许对于许多地方政府官员和业内人士以及法律顾问来说，至今依然有一个困惑：PPP工作究竟该由哪个部门主导？
2013年11月，十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。此后国务院大力倡导推行PPP模式，并明确财政部作为第一牵头人。2014年以来，财政部下发了指导PPP工作的一系列政策文件，并公布了两批PPP示范项目。而国家发改委是综合研究拟订经济和社会发展政策的职能部门，政府发起的投资也主要由其负责，所以国家发改委也先后下发了多个关于PPP的政策文件。
由于两部门均有对PPP项目的政策和资金支持，使得地方政府、社会资本有些左右为难。当两部委的文件不一致时，以哪个为准？
一位不愿意具名的专家表示，两部委的不同之处在于：财政部注重“稳”，发改委注重“推”。一些地方政府因为急于解决债务问题，会包装出一些假PPP项目，财政部为规范这一问题，强调提高PPP项目质量，将假PPP项目拦在门外；发改委是要做好PPP项目，尤其是基础设施和公用事业领域的推广运用，所以要求政府的主动作为和不断地推广宣传；除此之外，两者之间的适用范围、监督管理、具体操作方式等，也有区别。
一位业内人士表示，PPP项目中政府承担的股权投入、运营补贴、政府承诺、配套投入等支出责任，必须通过现代财政体制改革，与财政预算安排挂钩，这样才能将政府的各项支出责任纳入财政规划和预算管理，保障资金来源，提高资金使用效益。此外，无论是PPP项目前期投入的公共资产，还是最终形成的资产均要按照国有资产进行严格管理，防止流失。从这点来说，由财政部牵头推进PPP工作，对国家、对社会投资人来说，是一种比较科学、比较负责任的管理机制。
难点五：长期风险如何考评
焦小平告诉记者，PPP有一个核心的评估叫物有所值评估（VFM），用于比较一个项目采用PPP和传统采购模式的优劣。
北京传睿基建信息科技有限公司首席专家、四川大学商学院工程管理教授陈传告诉记者，风险量化是物有所值定量评价中最难啃的骨头，他们要做的就是通过数据手段解决PPP的决策问题，核心之一就是风险量化。
陈传表示，保障城市轨道交通PPP项目落地的技术手段可以凭借两类数据：一类是宏观和行业层面的数据，主要依靠于财政部PPP综合信息平台和各地政府发布的PPP项目数据，但这些数据来源还存在着诸如结构简单、内容粗糙的问题， 还需要补充和优化处理；另一类就是传睿基建针对的具体项目层面的数据，依赖于已有的1000多个基础设施项目的数据，结合项目本身的工程特点、投融资结构等的因果关系等，对具体项目进行比对，提升项目绩效，帮助地方政府找到最合适的投资模式、帮助社会资本和金融机构预估项目风险。
2014年，作为财政部PPP中心的专家，陈传参与了财政部《物有所值评价指引》的草拟和后续的修订工作。据其介绍，目前财政部已完成内部征求意见程序，《指引》的颁布只是时间早晚的问题。“PPP操作流程中一定要做物有所值评价，这是整个PPP流程中非常根本性、决定性的工作，因为确定一个项目为什么要按PPP模式来做，而不是按照传统模式来做，主要的决策手段就是物有所值评价，否则所有后续工作都失去了基础。”陈传说。
